民国为何不到两年即名存实亡?

发布: | 发布时间:2019-07-3,星期三 | 阅读:305

作者:严汣霖

民国以“民权”为立国精神,但不到两年,“民权”即成泡影,民国亦名存实亡。

对此,后世有非常多的反思。旧派观点,多指责袁世凯“帝制自为”;新派观点,多归咎于二次革命开启“武力政争”阀门。

在笔者看来,这两种反思,均未切中要害。

欲理解民国何以未能走远,须要先理解民国从何处来;欲理解民国从何处来,须先理解清廷为何而灭亡。

图:1912年4月29日,参议院在原资政院旧址举行开院仪式

清廷亡于中央与地方的利益斗争


太平天国之役,中央无力剿平,只能倚赖各省督抚自行募练军队,兵权、财权、行政用人权因之下移。

稍后的洋务自强运动,中央能力有限,也多交由地方督抚筹办,督抚遂在轮船、钢铁、纺织、矿务、铁路等事务中与地方士绅合作,推行官督商办、官为民倡,结成利益共同体,地方绅权随之扩张。

庚子之乱,中央决策昏愦,刺激地方督抚联合抗旨,运作“东南互保”。

以上,是晚清地方与中央利益斗争的第一阶段。

在这一阶段,督抚权力虽一再扩张,但制度层面仍受制约,毕竟疆臣任免之权仍握于中央手中。曾国藩、李鸿章辈,都不能抗拒朝廷的调动。

清末新政,开启了地方与中央利益斗争的第二阶段。

中央的立场,是重建集权,试图以效仿日本维新为掩护,削弱地方督抚,将各省军事、财政、人事大权悉数收归中央。1907年颁布的新官制,核心主旨即在于此。《钦定宪法大纲》亦将君权上升到了无以复加的程度。

地方的立场,则希望效仿英式新政,使自身权力以“地方自治”的名义合法化。1907年,朝廷批准各省成立咨议局,使主张“自治”的地方督抚与士绅,有了与中央政府直接对垒的合法机构。1910年各省咨议局士绅串联掀起四次大规模的“请开国会运动”,背后均有地方督抚的支持。

朝廷为离间咨议局士绅与地方督抚,曾一度悄然推翻了上谕中对咨议局“仅为一省言论之汇归”(既非监督机关,更非权力机关,而是牢骚机关)的限制,赋予其针对督抚的“议请更正之权”(监督权)。但朝廷重建集权、将地方人事及财权收归中央的做法,仍与地方士绅存在着不可调和的矛盾。比如,盛宣怀代表中央介入,使得浙江铁路总理汤寿潜被革职,即引起浙江省咨议局的激烈对抗,陈情书明确认定“事关本省权利存废事件,应在咨议局权限之内”。这种排斥中央干涉地方事务的立场,恰与地方督抚同调。

及至辛亥年,据张玉法统计,陕、晋、赣、浙、苏、桂、皖、闽、粤、鲁等10省咨议局,均担任了发动独立的主力角色。可以说,没有咨议局策动各省独立,难有辛亥革命的成功。

略言之,清廷实亡于咨议局、亡于地方督抚、亡于地方(自治)与中央(集权)之间的利益斗争。革命党与立宪派的政治理想,则依附于这一斗争而得到传播和认同。

以梁启超为例:

戊戌年之前,梁痛心于随甲午之败带来的瓜分之祸,曾游说湖南巡抚陈宝箴“湘省自立”,以保存国家元气。梁并与谭嗣同合作,将这一主张付诸实践,他们创办的时务学堂,专以“完成地方自治政体为主义”,南学会则“实兼地方议会之规模”,湖南保卫局被定性为“一切政事之起点,而治地方之大权”。清末新政期间,梁多次撰文鼓吹地方自治乃“文明政治”的象征,断言地方自治力强则民权盛,地方自治力弱则民权衰,呼吁提高咨议局议事论事的权力,欲使其变成地方自治的核心机构。这些言辞,很自然地得到了各省咨议局的认同与拥护。

督抚们为自身利益计,也极愿意为梁启超等人的政治理念捧场。直隶总督袁世凯最先试办地方自治。1906年,袁尖锐批判了那种以民智未开为由否定地方自治的观点。袁说道:

“民智虽甚幼稚,然不引其端,则亦终无大开之日。”

图:民国国会会场(写实画作)

袁世凯吸取了清廷灭亡的教训


清廷灭亡后,地方自治与中央集权之间的斗争,并没有结束。

孙中山对共和政体情有独钟,辛亥年回国途中发表多次讲话,主张采用美国联邦共和体制。及至被推举为临时大总统,却发现脱离清廷独立的各省都督,实际控制着本省军、财大权,甚至直接办理外交及借款,致中央毫无力量。孙遂转而有意构筑一种介于美国联邦制和法国中央集权制之间的制度,中央政府“专管军事、外交、财政”,余者由各省自治。临时大总统任上,孙多次想要强化中央权力,宋教仁也效仿法国中央集权制度写成《临时政府组织大纲》,但均被临时参议院否决(该院系由各省都督府代表为参议员组成)。

南北议和之后,袁世凯出任总统成为定局。如何制约袁的权力,防止其逸出共和的轨道,成了南京方面制定《临时约法》时首先需要考虑的问题。对于此事,临时政府内部分歧严重,胡汉民主张联邦制(总统+地方自治),以地方制约中央;宋教仁主张中央集权制(总理+责任内阁),以内阁架空总统。最终,宋的意见胜出。

至于中央与地方之间的权力关系应该如何建构,《临时约法》只字未提。

1912年2月,孙中山辞去临时大总统职务,袁世凯接任。袁是清廷覆灭的亲历者,而且是亡清的最后推手,清廷亡于地方(自治)与中央(集权)之间的争斗,对他而言,是再清晰不过的往事。

所以,革命党人不足患,值得警惕的是咨议局(省议会)与地方督抚(都督)——是袁从清廷灭亡中获得的最重要的教训。所以,袁上台后,将大量的精力,放在了压制、瓦解地方势力这个方面。

袁的基本立场,是各省行政长官必须由中央任命。7月,袁首次将国务院拟定的省制问题草案,提交临时参议院审议。草案中省长由中央任命一条,引起各省议会的强烈不满,他们要求由省议会民选。

这种要求,与清末咨议局对清廷中央集权的抵制一脉相承——当时的省议会,多数是由清末的咨议局直接转变而来。

不过,各省都督当中,却颇有反对民选省长者,那些在省议会缺乏根基的都督,并不愿将自己的既得利益交到省议会手中。比如,唐继尧声称,“议会有选举官吏之权,地方恐无秩序安宁之日”。袁提出的省制草案中,还有“军民分治”,这对省议会有利,所以多数表态赞成,但各省都督不愿交出手中的兵权,所有普遍反对。

因为分歧太大,该草案被撤回修正。

8月份,草案第二次提交参议院审议。主要变化是省行政长官改由大总统提议3人,交省议会选择其中1人,再由大总统任命。

参议院不满省议会只有选择权没有提名权,在审查报告中针锋相对地提出:应先由省议会选举出2人,再提交给大总统选择。

审查报告还将草案中“省议会弹劾行政长官,大总统如不以为然得解散省议会”等条款删除。这一举措,引起了各省都督的强烈抗议。都督们抗议称,如此一来省行政长官“无事不在议会操纵之下”,必将形成“议会专制”。

于是,草案再次被撤回修正。

袁政府提出的第三份方案,是以“废省存道”为主要内容的“虚三级制”。简单说来,就是将地方行政区域划分为省、道、县三级。省设总监,由大总统特任,不设省议会,为“虚”;省之下,设道、县两级,行政长官由中央政府任命,同时设相应自治机构,为“实”。

该方案的要害,在于省总监一职名义上为“虚”,实际权限却远大于之前方案中的省行政长官。省总监权力增大且由中央任命,坚持地方自治的省议会则被废除,这种暗度陈仓之术,在当时就被戴季陶等很多人所看穿。

因担心被否决,该提案一直在总统府、国务院、法制局之间来来回回,而未送至参议院审议。直到1913年1月,诸多参议院议员回乡参加国会选举,袁才趁机以参议院人数不足、无法开会审议提案为由,直接下达临时大总统令,宣布改革地方官制,明令“各省行政长官由大总统任命”。

这种绕开法定程序的行为,招来了很多的舆论批评,也强化了孙中山、宋教仁等人对袁的不信任。

其实,在违法颁布大总统令之前的1912年12月,袁已擅自任命了江西的行政长官,以谋对国民党籍的江西都督李烈钧实施削藩。在李拒绝接受该行政长官后,袁又运动己方支持者,指责李烈钧的抵制行为是“阴谋割据”,威胁将以武力讨伐江西。

稍后,因发生宋教仁遇刺案(此案始末,可阅读尚小明教授的《宋案重申》一书,该书破除了坊间谬传甚广的“革命党人自导自演刺杀宋教仁”之说,还原了宋案的本来面目),终于发生了“二次革命”。“二次革命”的性质,可参考台湾学者胡春惠的总结:

“自表面上看,二次革命似乎起自李烈钧之湖口举义。但是实际上却是袁氏早有军事上消灭南方反对势力之安排。当事起以后,南方各省均系仓促应战。……真正稍有势力切有决心应战者,惟有江西一省和黄兴坐镇之南京。”

“二次革命”被镇压,地方自治也迅速败给了中央集权。国民党籍都督被逐,非袁派的南方都督如程德全、朱瑞、蔡锷等也俱被撤换。1914年2月,袁世凯下达总统令,要求停办各级地方自治组织,以免“妨碍行政”,并宣布“省议会不宜于统一国家,统一国家不应有此等庞大地方会议”,将各省议会一律解散——这相当于回到了清末设立咨议局之前的状态。

1914年5月,袁颁布《中华民国约法》,规定大总统有制定官制、官规,任免文武官吏之权;新官制将原属省自治范畴的教育、实业等项,全部收归中央——这相当于彻底摧毁了咨议局时代以来国人在“民权”和“地方自治”层面的所有抗争和努力。

对绝大多数政治人物而言,信奉何种政治理念,是由政治利益而非政治信仰决定的。1906年的袁世凯,信奉“自治制度”,认为其“较立宪政体尤为重要”,还曾说出过“民智虽甚幼稚,然不引其端,则亦终无大开之日”这样的至理名言,是因为他当时的身份,是地方督抚,支持地方自治最符合他的政治利益。1914年的袁世凯,下令停办各级地方自治组织,将诸多已下放地方自治的民权收归中央,是因为他的身份已经变成了大总统,消灭地方自治最符合他的政治利益。

图:1913年,袁世凯就任正式大总统,和各国使节合影

梁启超与孙中山的反思


袁世凯在民国所面临的局势,与清廷大致类似。但他所采取的手段,则较清廷更为有力。

这是因为:清廷不敢对地方督抚动用武力(军力与舆论均处劣势),故无论军权、财权,均未能切实收归中央;袁不但有北洋系的武力支持,还有以梁启超为首的进步党知识分子的舆论支持(进步党人拥护中央集权,将主张地方自治的国民党人斥为“暴乱势力”,并为袁的政治举措尽力提供学理上的合法性)。

一个稳定的“共和政体”,需要有一套稳定的中央与地方的权力分野。一般来说,军事、外交等权力,应该由中央政府完全掌控,财政、人事方面的权力,则需要通过协商做合适的分割,既不能任由地方控制所有财源和人事,形成割据;也不能任由中央完全掐住地方的财政与人事的脖子,而应该是一种彼此制衡的关系。

从这个角度来审视,进步党人当年支持袁世凯将军事、外交和部分财政收归中央,是没有问题的。与进步党人对立的国民党领袖,如孙中山、宋教仁等人,也多次明确表达过意见,认为军事、外交和部分财政应属中央。

但是,袁世凯对省议会及地方自治的废止,实属逆流,远远超出了进步党人的预料。

所以,1915年4月,梁启超致长函于袁世凯,为此事恳求袁:

愿大总统建设真实之民意机关,涵养自由发抒之舆论,毋或矫诬遏抑,使民志不伸,翻成怨毒。中央地方,犹枝与干,枝条尽从凋悴,本干岂能独荣?愿大总统一面顾念中央威权,一面仍留地方发展之余地。

袁没有理会梁启超的恳求。受此打击,梁调整了自己的政治立场,由支持中央,再度转向了支持地方,前往广西与陆荣廷等人合作。在1915年的《从军日记》中,梁如此写道:

“吾侪……欲行其志,恐地方实较中央优也。”

国民党人反思,同样集中在地方自治层面。

1923年,孙中山写下了一段痛彻心扉的文字:

“人民有县自治以为凭藉,则进而参与国事可以绰绰然有余裕,与分子构成团体之学理乃不相违,苟不如是,则人民失其参与国事之根据,无怪国事操纵于武人及官僚之手。……《临时约法》既知规定人民权利义务,而于地方制度付之阙如,徒沾沾于国家机关,此所谓合九州之铁铸成大错者也。

“徒沾沾于国家机关”,指的是当时将主要精力耗费在了“责任内阁”上面。

“于地方制度付之阙如”,指的是《临时约法》当中,无一字规定中央与地方之间的关系,没有就中央与地方的权力,进行合理的划分,使之达成一种均衡与制约。

意即,在孙中山看来,《临时约法》抓错了重点。

民国之所以为民国,而区别于清廷,实在于“民权”二字;实现“民权”的关键,则在于地方自治。地方与中央之间的利益冲突,既是清廷灭亡的根源,也是民国诞生的契机——辛亥年,依托地方督抚与爱新觉罗皇室的利益矛盾,地方自治理念首度战胜了中央集权理念。可惜的是,这种战胜只是昙花一现,未能固化为合理的制度。随着地方自治的消失,仅仅过了两年,民国就名存实亡了。

(完)

参考资料:胡春惠,《民初的地方主义与联省自治》,中国社会科学出版社,2011;贾小叶,《晚清大变局中督抚的历史角色》,上海书店出版社,2008;关晓红,《从幕府到职官:清季外官制的转型与困扰》,生活·读书·新知三联书店,2014;李学智,《民元省制之争》,收录于《民国研究 总第17辑》;陈明,《民初政体重建与〈中华民国临时约法〉之省制缺失》,《广东社会科学》2014年第5期;等。


来源:短史记
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